O que é a DUP e como contestar?

A sigla DUP significa Declaração de Utilidade Pública. Trata-se do ato administrativo que reconhece que determinado imóvel, terreno, parcela ou direito imobiliário é necessário para a realização de uma finalidade de interesse público.

A DUP pode ser utilizada, por exemplo, para permitir a construção de estradas, escolas, hospitais, redes de abastecimento, infraestruturas ferroviárias, equipamentos municipais ou outras obras públicas.

A declaração não significa, contudo, que a Administração possa retirar livremente um imóvel ao seu proprietário. A Constituição determina que a expropriação por utilidade pública apenas pode ocorrer com fundamento legal e mediante o pagamento de uma justa indemnização.

Neste artigo explicamos o que é a DUP, que efeitos produz, quais os motivos que podem justificar a sua contestação e que meios devem ser utilizados para defender os direitos do proprietário.

O que é a DUP?

A Declaração de Utilidade Pública é um ato administrativo que permite iniciar ou prosseguir a expropriação de determinados bens imóveis ou direitos relacionados com esses imóveis.

A expropriação só é admissível quando exista uma causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objeto da entidade expropriante. Além disso, deve ser acompanhada pelo pagamento contemporâneo de uma justa indemnização.

A DUP deve ser devidamente fundamentada e individualizar os bens que serão abrangidos pela expropriação. Não é suficiente indicar, de forma genérica, que determinada obra é necessária ou conveniente. A decisão deve explicar o interesse público prosseguido e identificar os imóveis ou parcelas indispensáveis à sua realização.

O que deve acontecer antes da DUP?

Antes de ser requerida a DUP, a entidade interessada deve adotar uma resolução de expropriar.

Essa resolução deve mencionar expressamente:

• a causa de utilidade pública que se pretende prosseguir;

• a norma legal que permite a expropriação;

• os bens que se pretende expropriar;

• os proprietários e restantes interessados conhecidos;

• a previsão dos encargos da expropriação;

• o enquadramento dos imóveis nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.

A identificação das parcelas deve ser feita através dos elementos do registo predial e da matriz ou mediante planta parcelar que permita conhecer os limites da área a expropriar.

Em regra, antes de requerer a DUP, a entidade interessada deve tentar adquirir o imóvel por acordo, através de uma proposta de aquisição por via do direito privado.

O proprietário dispõe normalmente de 20 dias, contados da receção da proposta, para responder. Pode aceitar, recusar ou apresentar uma contraproposta, apoiada numa avaliação elaborada por um perito da sua escolha. Esta tentativa prévia pode não ser exigida quando a expropriação tenha caráter urgente ou quando a aquisição por acordo seja jurídica ou materialmente impossível.

Como é comunicada a DUP ao proprietário?

A DUP deve ser publicada na 2ª série do Diário da República. O proprietário e os restantes interessados conhecidos também devem ser notificados por carta ou ofício registado com aviso de receção.

A publicação deve identificar os bens abrangidos, os respetivos elementos prediais e matriciais, os direitos ou encargos existentes, os titulares conhecidos e a finalidade da expropriação. A DUP deve igualmente ser averbada no registo predial.

A data da notificação é especialmente importante porque pode determinar o início do prazo para contestar a DUP.

Por esse motivo, o proprietário deve guardar o envelope, o aviso de receção, a carta recebida, as plantas, as propostas de indemnização e todos os restantes documentos enviados pela entidade expropriante.

Que efeitos produz a DUP?

Com a DUP, o imóvel fica juridicamente sujeito ao procedimento de expropriação.

A entidade expropriante pode avançar para a vistoria, para a arbitragem destinada a fixar a indemnização e, em determinadas situações, para a posse administrativa do imóvel.

Quando é atribuído caráter urgente à expropriação, essa urgência deve ser fundamentada. A sua atribuição permite à entidade expropriante obter a posse administrativa do bem nos termos previstos no Código das Expropriações, mesmo antes de estar definitivamente decidido o valor da indemnização.

A posse administrativa não pode, porém, ser efetivada sem o cumprimento de determinados requisitos, nomeadamente a notificação dos atos, a realização do depósito legalmente exigido e a vistoria ad perpetuam rei memoriam. Esta vistoria destina-se a registar as características e o estado do imóvel antes do início das obras.

É possível contestar uma DUP?

A DUP pode ser contestada quando existam ilegalidades no ato ou no procedimento que conduziu à sua emissão.

A simples discordância do proprietário ou a vontade de conservar o imóvel não são, por si só, suficientes para anular a declaração. É necessário identificar uma violação concreta da lei, dos princípios administrativos ou das regras do procedimento expropriativo.

A jurisprudência reconhece que as ilegalidades cometidas antes da emissão do ato, incluindo na resolução de expropriar, podem afetar a validade da própria DUP.

Quais são os principais fundamentos para contestar a DUP?

A contestação depende sempre do caso concreto, mas pode ser considerada quando exista:

• falta de competência da entidade que emitiu a DUP;

• inexistência de uma verdadeira finalidade de utilidade pública;

• falta ou insuficiência de fundamentação;

• ausência de identificação correta do imóvel ou da parcela;

• erro na identificação dos proprietários ou interessados;

• inexistência de norma legal que permita a expropriação;

• desrespeito pelos instrumentos de gestão territorial;

• omissão da tentativa de aquisição por acordo, quando obrigatória;

• falta de documentos essenciais no procedimento;

• desproporção entre a área expropriada e a área necessária à obra;

• atribuição injustificada do caráter urgente;

• violação dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade;

• utilização da expropriação para uma finalidade diferente daquela que foi declarada.

A falta de uma resolução de expropriar devidamente fundamentada pode também comprometer a participação do proprietário no procedimento e impedir que este defenda atempadamente os seus interesses.

Como contestar judicialmente a DUP?

A DUP, enquanto ato administrativo, deve ser impugnada perante os tribunais administrativos.

O proprietário pode apresentar uma ação administrativa destinada a obter a anulação ou a declaração de nulidade da DUP. O tribunal analisará a competência da entidade, a fundamentação, o interesse público invocado, o cumprimento do procedimento e as restantes ilegalidades alegadas.

Em regra, a impugnação de um ato anulável deve ser apresentada no prazo de três meses. Para o destinatário que deva ser notificado, o prazo começa normalmente a contar da respetiva notificação, ainda que o ato também tenha sido publicado. A impugnação de atos nulos não está sujeita ao mesmo prazo, mas a nulidade depende da verificação de fundamentos especialmente graves previstos na lei.

Não se deve, por isso, partir do princípio de que qualquer irregularidade torna a DUP nula ou permite contestá-la sem limite temporal. Na maioria das situações, o prazo de três meses deve ser tratado como o prazo relevante.

A ação suspende automaticamente a expropriação?

A apresentação da ação principal não suspende automaticamente os efeitos da DUP.

Se existir risco de a entidade expropriante tomar posse do imóvel, demolir construções, iniciar obras ou criar uma situação difícil de reverter, pode ser necessário apresentar uma providência cautelar de suspensão da eficácia da DUP.

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos permite pedir a suspensão da eficácia de atos administrativos. Para a providência ser decretada, deve existir um risco fundado de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, bem como uma probabilidade de a ação principal vir a ser julgada procedente. O tribunal pondera ainda os interesses públicos e privados envolvidos.

A atribuição de caráter urgente à expropriação não impede, por si só, que o tribunal suspenda a eficácia da DUP. A urgência terá de ser ponderada com as ilegalidades invocadas, os prejuízos do proprietário e o interesse público concretamente prosseguido.

Depois da citação no processo cautelar, a Administração fica, em regra, impedida de iniciar ou prosseguir a execução do ato, salvo quando apresente ao tribunal uma resolução fundamentada reconhecendo que o adiamento seria gravemente prejudicial para o interesse público.

Contestar a DUP é o mesmo que contestar a indemnização?

Contestar a DUP e contestar o valor da indemnização são procedimentos diferentes.

Na impugnação da DUP, discute-se a legalidade do próprio ato de expropriação. Pretende-se demonstrar que a declaração foi emitida ilegalmente e que deve ser anulada ou declarada nula.

Na discussão da indemnização, o proprietário aceita ou já não consegue impedir a expropriação, mas considera que o valor oferecido ou fixado não corresponde à justa indemnização devida.

Quando não existe acordo sobre o valor, a indemnização é inicialmente fixada através de arbitragem. Após a remessa do processo ao tribunal e a notificação da decisão arbitral, o proprietário pode recorrer para o tribunal judicial da comarca onde se situa o imóvel.

O recurso da decisão arbitral deve ser apresentado no prazo de 20 dias a contar da respetiva notificação. No requerimento, o proprietário deve apresentar as razões da discordância, juntar os documentos, requerer as provas e designar o seu perito.

A discordância apenas quanto ao valor da indemnização não deve, portanto, ser apresentada como fundamento para anular a DUP. A jurisprudência distingue claramente a competência dos tribunais administrativos para apreciar a legalidade da declaração e a competência dos tribunais judiciais para decidir o valor indemnizatório.

É possível reclamar de irregularidades no procedimento?

Além da impugnação da DUP e do recurso da indemnização, o Código das Expropriações permite reclamar de irregularidades cometidas durante o procedimento administrativo.

O proprietário pode reclamar, no prazo de 10 dias a contar do conhecimento da irregularidade, nomeadamente contra problemas relacionados com a convocação ou realização da vistoria, a constituição ou funcionamento da arbitragem e o incumprimento dos prazos legais.

A reclamação deve indicar os fundamentos e apresentar de imediato as provas disponíveis. A decisão compete ao tribunal judicial da comarca da situação do imóvel.

Este mecanismo não substitui a ação administrativa de impugnação da DUP. Cada meio tem um objeto próprio e deve ser utilizado de acordo com a ilegalidade que se pretende contestar.

A DUP pode caducar?

A DUP pode caducar quando o procedimento não avança dentro dos prazos previstos na lei.

Em regra, a declaração caduca quando não seja promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou quando o processo de expropriação não seja remetido ao tribunal no prazo de 18 meses, contados da publicação da DUP.

A declaração de caducidade pode ser requerida pelo proprietário ou por outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral ou à entidade que emitiu a declaração. Existem, contudo, regras especiais para obras contínuas e para a renovação da DUP.

Que documentos devem ser reunidos?

Para analisar e contestar uma DUP, é importante reunir:

• a notificação da resolução de expropriar;

• a proposta de aquisição amigável;

• a DUP publicada no Diário da República;

• a carta de notificação da DUP;

• a planta parcelar e o mapa de áreas;

• a certidão do registo predial;

• a caderneta predial;

• os instrumentos de gestão territorial aplicáveis;

• as avaliações do imóvel;

• fotografias e plantas das construções;

• comunicações trocadas com a entidade expropriante;

• documentos relativos à atividade económica exercida no imóvel;

• notificações da vistoria, arbitragem ou posse administrativa.

A análise não deve limitar-se ao valor comercial do imóvel. Também podem ser relevantes os prejuízos provocados pela divisão da propriedade, pela perda de acessos, pela desvalorização da parte sobrante ou pela interrupção de uma atividade económica.

Quando deve procurar apoio jurídico?

Os prazos para reagir a uma DUP são curtos e os meios processuais variam conforme esteja em causa a legalidade da expropriação, uma irregularidade procedimental ou o valor da indemnização.

O proprietário deve procurar apoio jurídico logo que receba a resolução de expropriar, a proposta de aquisição, a DUP ou uma notificação de posse administrativa. A intervenção antecipada permite consultar o processo administrativo, identificar ilegalidades, obter uma avaliação independente e escolher o meio judicial adequado antes de terminar o respetivo prazo.

Conclusão

A DUP é o ato administrativo que reconhece a utilidade pública de uma expropriação e identifica os imóveis ou direitos necessários à realização de uma determinada finalidade pública.

Apesar da força deste ato, o proprietário não fica impedido de reagir. Pode contestar a legalidade da DUP perante os tribunais administrativos, requerer a suspensão da sua eficácia, reclamar de irregularidades no procedimento ou recorrer do valor da indemnização para os tribunais judiciais.

A escolha do meio correto depende da questão que se pretende discutir. Contestar a existência da expropriação não é o mesmo que pedir uma indemnização mais elevada, estando em causa tribunais, fundamentos e prazos diferentes.

Se recebeu uma DUP, uma proposta de expropriação ou uma comunicação de posse administrativa, procure aconselhamento jurídico antes de responder ou deixar decorrer qualquer prazo. Um advogado em expropriações poderá analisar o procedimento, verificar a legalidade da declaração, avaliar a necessidade de uma providência cautelar e defender o pagamento de uma justa indemnização.